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非洲安全治理困境与中非和平安全合作

时间:2017-9-29 13:49:35 点击:

  核心提示:摘  要: 自冷战结束以来,尽管非洲的安全形势已经发生重大变化,但其安全环境仍相当恶劣。目前,非洲安全治理面临重大困难并受困于三个错配:一是目标与手段的错配,非洲安全挑战正从以结构性暴力为主转向以非结...

 

摘  要: 自冷战结束以来,尽管非洲的安全形势已经发生重大变化,但其安全环境仍相当恶劣。目前,非洲安全治理面临重大困难并受困于三个错配:一是目标与手段的错配,非洲安全挑战正从以结构性暴力为主转向以非结构性暴力为主,但非洲安全治理仍延用传统的军事逻辑;二是意愿与能力的错配,非洲对所有权的强调与其资源匮乏的矛盾可能因“非洲崛起”而加剧,而传统的权势逻辑和机制能力不足仍在延续;三是当地需求与外部支持的错配,发达国家仍强势主导对非安全事务,新兴大国介入力度和渠道均存在明显不足。中国承诺更大程度地帮助非洲改善安全治理,需要在充分虑及上述错配的情况下,为中非和平安全合作设计宏观、长期和全面的战略规划并辅以相应的政策体系。

关键词: 中非关系;安全治理;非结构性暴力;战略设计

作者简介: 张春,博士,上海国际问题研究院研究员(上海200233)。

文章编号: 1673-5161(2017)05-0102-16

中图分类号: D815

文献标识码:

自冷战结束以来,非洲始终是世界上最不安全的地区,这不仅严重影响着非洲国家的可持续发展,也产生了重大的外溢性影响。尽管如此,长期以来非洲地区安全治理的效果仍十分有限,2002 年替代非洲统一组织的非洲联盟(以下简称“非盟”)尽管在地区安全治理方面取得了一定成就,但仍存在诸多不足。① 缘何非洲安全治理长期难以取得明显成效? 其背后存在哪些深层根源? 对于正强调中非和平安全合作的中国来说,应当采取何种战略和政策性努力,才能有效推动非洲安全治理的改善,促进中国在非洲海外利益的保护? 本文认为,非洲安全治理长期难以有效改善的根源在于三个错配,即目标与手段的错配、意愿与能力的错配、需求与支持的错配。这三个错配可以解释非洲安全治理的国家、地区和全球根源以及非洲安全挑战的历史根源,有助于深化对中非和平安全合作现实环境的理解,指导对中非和平安全合作政策空间的识别。中国需要在充分虑及非洲安全治理现有困难的基础上,结合中国和非洲的需要,衡量自身能力与实践,合理设计中非和平安全合作的战略和政策体系,为推动中非关系的可持续发展营造良好的安全环境。

一、非洲安全治理目标与手段的错配

冷战结束后,特别是进入21 世纪以来,非洲安全治理的最严峻挑战是各类安全问题层出不穷,以至于难以判断何种挑战才是最主要、最核心的挑战。在这一时期,非洲安全挑战的总体发展方向是传统的国家层面的自上而下的结构性暴力,正日益向非传统的社会层面的自下而上的非结构性暴力转变。与此同时,非洲安全治理的思维模式仍主要遵循传统的军事安全思维,进而使得治理目标与治理手段之间的差距日益凸显。

冷战结束以来,非洲安全挑战的性质转变大致经历了以下三个阶段:

冷战结束后的第一个十年里,由于冷战的结构性限制消失,非洲对于大国权势斗争而言的地缘政治重要性相对下降,大量先前受冷战格局约束的种族、宗教等矛盾得以释放,使非洲迅速成为世界上最为混乱和最不安全的地区。仅1999 年,非洲53 个国家中就有16 个陷入了武装冲突;大多数都不符合经典的国家间战争。② 1998~ 2003 年的第二次刚果(金)战争将大湖地区几乎所有国家都拖入其中,演变为非洲的“第一次世界大战”,①形成以卢旺达、乌干达、布隆迪为一方和以津巴布韦、安哥拉、纳米比亚为另一方的两个国家集团。战争延续期间,有超过400 万人直接或间接死于冲突、流离失所、艾滋病或大规模饥荒。② 事实上,自20 世纪90 年代初起,非洲便饱受由相互联系的战争形成的三大毁灭性冲突群的折磨,即西部非洲(在利比里亚、塞拉利昂、几内亚和科特迪瓦都有战争或冲突)、大非洲之角(乍得、埃塞俄比亚、厄立特里亚、索马里和苏丹有战争或冲突)及大湖地区(在卢旺达、布隆迪、扎伊尔/刚果(金)及乌干达陷入战乱)。

进入21 世纪的第一个十年后,非洲传统的国家间和国内武装冲突逐渐平息,非洲进入相对稳定的时期,但各类非传统安全问题开始逐渐凸显。第二次刚果(金)战争于2003 年结束,卢旺达和布隆迪均实现国内和平,塞拉利昂内战于2002 年宣告终结,苏丹南北部也于2005 年达成《全面和平协议》等等。与此同时,非洲经济似乎进入了“起飞”前的准备阶段。或许在这十年里,最引人注目的便是苏丹达尔富尔危机。2003 年2 月,达尔富尔地区黑人部落相继组成“苏丹解放军”和“正义与平等运动”两支武装力量,指责政府未能保护土著黑人的权益,要求实行地区自治,与政府分享权力与资源,并不断攻城掠地,展开反政府武装活动。苏丹政府也转而支持野蛮民兵实施“焦土”政策,导致大批民众死亡或无家可归。但自2007 年苏丹政府接受联合国和非盟的混合维和安排之后,尽管局势仍时有起伏,但已进入总体可控状态。在传统的暴力冲突趋于稳定或平息的同时,诸如气候变化、资源冲突、粮食危机、公共卫生危机等非传统安全问题却出现明显上升的态势。

进入21 世纪的第二个十年后,非洲面临的安全挑战再次发生变化,非结构性暴力迅速上升为非洲的主要安全挑战。1969 年,约翰·加尔通(Johan Galtung)提出“结构性暴力”(structural violence)的概念,认为这是因社会权势分配不平等而导致的暴力。加尔通将结构性暴力与直接的个人暴力相区分,认为后者是个人或一群人针对其他个人或群体的物质性暴力。③ 结构性暴力理论在很大程度上成为解释非洲安全挑战的核心概念,社会权力结构往往被认为是非洲不安全的根源。① 需要指出的是,加尔通结构性暴力理论中存在一个重大缺陷,即结构性不平等更多是由于国家和社会自上而下地形成的,同时个人暴力中也有相当一部分是由于结构性不平等而导致的。换句话说,根据加尔通的方法,一部分暴力行为可能同时属于结构性暴力和个人暴力,而在加尔通的理论中,这两类暴力本身却是相互区分的。事实上,将非洲的暴力或安全挑战区分为结构性暴力和非结构性暴力两种,才有助于消除理论的内部矛盾。延续加尔通对不平等与暴力相互关联的理论解释,笔者认为,结构性暴力是指国家所组织或发起的针对其他国家和/ 或本国国民的暴力行为,如对外侵略、对外干涉、对内镇压等,这属于自上而下的或者说国家的暴力使用。由此而来,非结构性暴力则是指由包括团体和个人在内的非国家行为体所组织和/ 或发起的主要是针对政府———包括本国和外国———的暴力行为,如社会骚乱、宗教与部族矛盾、选举前/ 后动荡、有组织犯罪、海盗、恐怖主义等,这属于自下而上的社会性的暴力使用。② 这两种暴力形式都有其结构性不平等的根源,但通过区分发动暴力的行为体,可避免理论上的自相矛盾或类型划分时的重叠。

在这一时期,非洲和平安全挑战呈现结构性暴力和非结构性暴力“一降一升”的态势。“武装冲突地点与事件数据项目” (Armed Conflict Location and Event DataProject, ACLED)收集并分析了自2010 年以来非洲的安全挑战,并将地区暴力区分为三大类:传统的武装团体战斗,针对平民的暴力,以及各种暴乱、抗议及其他社会性暴力。尽管传统的武装团体战斗和针对平民的暴力并非都由政府发动,有的也属于非结构性暴力范畴,但总体仍可将其视作结构性暴力;而暴乱、抗议及其他社会性暴力则基本属于非结构性暴力。根据这一区分,自2010 年以来,非洲所发生的武装团体战斗和针对平民的暴力总体呈下降趋势,从2010 年的81.1%下降到2016 年的47.9%,下降幅度超过33 个百分点;同一时期,各类暴乱、抗议及其他社会冲突所占的比重则迅速从18.9%上升到52.4%(见图1)。ACLED 分析认为,非结构性暴力的重要性正在上升,“整体态势很清晰:战斗和大规模战争持续下降……取代其位置的是多元行为体发动的动机不同但性质相似的暴力活动”③。

非洲的各种非结构性暴力增长尤其明显,如在埃及、南非、尼日利亚、利比亚、肯尼亚等国都发生了大量暴乱和抗议事件,尽管事件并未导致大量人员死亡;在非洲2014 年的所有冲突性事件中,90%都是暴乱、抗议或者针对平民的暴力事件。①面对日益复杂和相互联系的安全挑战,非洲也努力作出回应,特别是2002 年将非洲统一组织升级为非洲联盟,是最为重要的举措。时任联合国秘书长潘基文曾在2015 年对此评价指出,非洲在促进经济增长,改善治理和选举管理,预防和解决冲突,打击恐怖主义和暴力极端主义,以及应对疾病爆发方面,总体上取得了进展。②需要指出的是,非洲安全治理的手段很大程度上仍落后于其现实挑战的发展,存在明显的目标与手段错配现象。例如,尽管非洲国家认识到人类安全(humansecurity)的重要性,但军事手段仍是应对这一挑战的主要途径。③ 又如,和平与安全尽管已成为非洲“2063 年愿景”的重要支柱,但该愿景强调的治理方式仍以传统军事手段为主,其中尤以“2020 年枪声沉寂计划”(Silence the Gun by 2020)最为典型。因此,尽管非结构性暴力快速上升为非洲和平安全的首要挑战,但非洲安全治理的核心手段仍是传统的军事手段。其结果是,在非洲大陆随处可见的是国家军队或警察应对各类社会抗议、暴动,结果导致暴力的升级甚至质变,不少社会不满逐渐转化为冲突甚至内战,突出体现在马里、乍得、中非共和国、布隆迪、苏丹等国家。

二、非洲安全治理意愿与能力的错配

除目标与手段错配这一因安全性质转变而来的新型困难外,非洲安全治理还面临一系列长期存在的困难。在自身层面,这一困难的表现是非洲治理意愿与治理能力的差距,即意愿与能力的错配。这一错配既有其历史根源,也有其现实因素。第一,在非洲安全治理的意愿与能力的错配中,最典型的问题是非洲自身的治理意愿高,却严重缺乏相应资源特别是财政资源。

由于其殖民历史,非洲国家对“以非洲方式解决非洲问题”(African Solutions toAfrican Problems, ASAP)相当敏感。进入21 世纪以来,随着“非洲崛起”日益明显,非洲人的这一意识和努力进一步得到强化,但这并未有效缓解非洲安全治理意愿与能力错配的问题,相反可能促使其进一步恶化。尽管亟需外部援助,但非洲国家、次地区和地区组织在地区热点问题的解决方面正变得更加积极、主动和貌似团结,为非洲和平安全挑战的应对和解决增添了新的动力,但也可能使其资源不足问题进一步凸显。一方面,非洲的地区和次地区组织长期面临经费不足的问题。例如,2010年,政府间发展组织(又称“伊加特”)秘书处共有44 名工作人员,预算380 万美元;同一年,西非国家经济共同体(Economic Community of West African States, ECOW?AS)秘书处有200~300 名工作人员,预算1,000 万美元;而非盟有约700 名工作人员,预算也不过2 亿美元。① 到2016 年,伊加特的年度预算事实上可能下降到230万美元;②而非盟的预算也只有3.18 亿美元。③ 另一方面,由于自身资金不足,非洲安全治理大多依赖外部援助,但“非洲崛起”及非洲自身意愿上升可能促使外援下降。时任联合国秘书长潘基文曾指出:“非洲区域和次区域组织本身有自己的内部机构问题,仍依赖外部财政资助来有效执行各自的民主治理方案……为确保可预测和可持续的方案拟定,非洲各国政府必须确保在国家和区域各级提供充足的资源。”①为实现这一目标,非洲“2063 年愿景”的财政支持文件指出,非洲认为可以从其内部动员约75% ~80%的资金,以推动包括和平安全目标在内的整个“2063 年愿景”的实现。② 但考虑到“非洲崛起”在很大程度上仍处于初级阶段且充满不确定性,非洲自身的国内资源动员能力尚不充分,在此背景下,外部援助的减少极可能导致非洲安全治理的意愿与能力错配进一步加剧。欧盟于2016 年决定削减对非盟驻索马里特派团(AMISON)资助的20%,或许正是这一发展的先兆。③

第二,非洲国家更多地从权势政治角度思考安全治理,对待自身国内安全治理与地区、次地区安全治理的政治意愿相互冲突。

尽管非洲安全挑战背后有着深刻的发展原因,但由于大多数非洲国家的国家建构和民族建构仍在进行之中,其政治发展也仍处于权力向中央政府集中的阶段,因此非洲安全治理的首要出发点往往是权力而非发展或安全。由此产生严重的权力和公共产品分配不均,促使加尔通在20 世纪60 年代便提出“结构性暴力”理论,这一现象直到今天仍广泛存在。例如,非洲存在明显的“失败者政治”现象,即选举失败一方不接受选举结果、不愿通过法律渠道质疑选举结果或通过法律渠道但不接受法律裁决,相反采取抵制甚至冲突的对抗性措施。例如,肯尼亚在2007 年大选后发生了骚乱,津巴布韦在2008 年大选后发生抵制并最终通过联合政府安排加以解决。在冷战结束后的1992 年到2012 年的21 年时间里,撒哈拉以南非洲总共举行了184次总统大选,其中发生选举抵制的为36 次(19.56%),另有26 次在选举当年便引发了暴力冲突(14.13%)。同一时期,撒哈拉以南非洲还发生了29 次政变,其中与选举关联的政变数量多达12 次。④ 又如,自2016 年起非洲国家选举的第三任期问题再度凸显,而其最为核心的原因仍然是国家领导人的权力关切,无论是迷恋权力还是担心退休后的“可悲”前景。⑤

与国内安全治理的意愿不高或不正确相反,非洲国家在参与地区、次地区和平安全事务上却表现积极,很多国家甚至是在国内麻烦缠身的情况下仍坚持“带病作业”,“积极参与”地区和次地区和平安全事务。例如,自20 世纪60 年代至今,“伊加特”的8 个成员国共发生过10 余次相互干涉,其中埃塞俄比亚和苏丹均发生过2 次内战,更别说相互间调解对方的内部纠纷。又如,尼日利亚尽管面临严峻的“三线作战”困境———即北部须应对恐怖组织“博科圣地”、南部须处理“尼日尔三角洲解放运动”(Movement for the Emancipation of the Niger Delta, MEND)、海上则要面对几内亚湾的海盗活动,但仍为西非国家经济共同体贡献了维和部队和调解努力。再如,在中部非洲,卢旺达对刚果(金)东部地区有着重要影响,在化解2016 年布隆迪危机中也发挥了不容忽视的作用。之所以非洲各国对邻国事务相当关心并有较高的干预意愿,其深层次原因仍是权势关切。

第三,受困于财政资源匮乏与政治意愿冲突,非洲安全治理能力建设进展缓慢。自2002 年正式取代非统以来,尽管非盟在安全治理能力培养方面取得了重大进展,特别是创建了一个新的和平与安全架构并确立了非洲和平安全架构建设的崭新劳动分工模式,但非洲的和平安全挑战依然严峻,进一步凸显了非洲国家、地区层次的机制能力的不足。这里以非洲安全治理中最为重要的非洲常备军的建设为例加以说明。

考虑到冷战后严峻的安全挑战,非洲发展自身的快速军事反应能力日益迫切。根据姆贝基(Thabo Mbeki)“非洲人尽其所能保证非洲大陆复苏”的呼吁,非洲领导人将把建立非洲常备军当作非盟和平与安全议程的核心任务。① 根据2002 年7 月通过的《与建立和平与安全理事会相关的条约》( Protocol Relating to theEstablishment of the Peace and Security Council),非洲常备军可使和平与安全理事会实现其促进非洲和平、安全与稳定的目标。② 设想中的非洲常备军包括五个3,000~5,000 人的地区常备旅,使非盟的常备部队达到约15,000~20,000 人的规模,以履行从低烈度的观察员特派团到全面的军事干涉的和平使命。非洲次地区组织被指定为“非洲快速反应部队的组建模块”,西非国家经济共同体与南部非洲发展国家共同体、“伊加特”等都开始建立自己的快速反应部队,以便为非洲快速反应部队提供支持。③

由于面临诸多困难,非洲常备军的建设计划被迫从2010 年推迟到2015 年。2015 年7 月,时任联合国秘书长潘基文表示,当时正筹备的“非洲和平演习二”(Amani Africa II)是评价非洲常备军及其快速反应能力的主要手段,该计划正在取得进展,五个区域常备旅中的三个有望在2015 年年底前宣布行动准备就绪,其中东非常备旅待命部队已宣布行动准备完毕。① 但到2015 年年底,计划显然未达到预期目标。尽管2015 年10 月底、11 月初的“非洲和平演习二”对非洲常备军在14 天内实现快速部署的能力进行了检验,但由于部署地点和部署意图不明确、提前准备能力不足、缺乏资金和投送手段等原因,非洲常备军的建设仍有很长的路要走。更为重要的是,非洲常备军的建设理念本身可能存在问题。例如,联合国维和能力待命机制(United Nations Standby Arrangement System, UNSAS)于1994 年建立,但实际上只是一个数据库,维和人员贡献国只是有条件地保证提供支持,包括车辆、通讯、士兵、培训及空运等。② 因此,非洲常备军仍很难成为一支独立的快速部署力量。

非洲国家相互间的权势竞争,进一步阻碍了非洲应对和平安全挑战的机制能力的发展。以东非常备旅的建设为例,该模块的建设一开始交由“伊加特”负责。根据规划,东非常备旅须覆盖13 个成员国,但一开始的模式显然是“伊加特”主导的:多个成员国承诺为快速反应部队提供军队,如卢旺达承诺提供两个轻步兵营和一个机械化营;苏丹、乌干达和肯尼亚各提供一个轻步兵营(由三个连组成)和两个步兵连以及一支扫雷分队;索马里提供一个步兵连和十名工兵。③ 这一安排迅速引发了非伊加特成员国的不满,最后不得不于2007 年创建一个新的“独立的东非常备军协调机制”(Eastern Africa Standby Brigade Coordination Mechanism, EASBRICOM),以承担“伊加特”的协调作用。④ 尽管到目前为止,东非常备旅是非洲常备军中发展相对较快的,但埃塞俄比亚与肯尼亚的竞争无疑为其能力发展施加了限制。这从其机构驻地选择即可发现,东非常备旅的规划部门(Planning Element, PLANELM)和协调机制设在了肯尼亚,而其司令部和后勤基地则设在了埃塞俄比亚。无论是从交通便利还是从组织结构看,这一安排都可看作是权力妥协的结果,而对安全治理效率几乎没有顾及。

作者:不详 来源:网络
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