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浅析审计法制建设的意义与建议

时间:2018-8-27 16:51:30 点击:

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现代审计是依法治国的产物,因此自审计机关成立以来,坚持依法审计,通过法制程序揭示和反映体制、机制、制度等存在的问题,不断推动法制建设,维护人民群众利益,一直是国家审计机关的基本原则。同时,随着社会主义的发展,社会主义建设过程中难免会出现一些不和谐的因素,而审计作为监督机关,能够很好地反映问题,促进问题整改,因此依法治国也需要依法审计的推进。

一、审计法制建设的意义

(一)审计是民主与法治的产物

审计,是伴随着国家民主与法治建设而生的,因而国家审计自诞生那天起,就担负着推进国家民主与法治的重大责任,通过审计监督来使国家的法治建设得到落实,法制制度得到贯彻,民主制度得到维护,从而推动国家依法治国的贯彻落实。

特别是随着我国审计和政治经济的发展,审计在权力制约、经济监督等方面越来越发挥着不可替代的作用,特别是其在公共资产、国家资源、领导干部履职情况等方面发挥的监督实效,让审计越来越成为推动法制建设中不可缺少的一环。

随着经济与社会的进步、民主与法治制度的发展,社会将更加注重法治。依靠法律授权权力,法律授权国家审计监督权,权力的公正、民主与科学又靠国家审计依法监督,这是现代国家、现代审计的必定流程,也使审计有了更高的法律地位。

(二)法治对审计的推动作用

审计,是伴随着国家民主与法治建设而生的,因此法治对审计又有极大的推进作用。国家审计作为依法治国的一环,当然也要受法律的约束与监督,国家审计机关的组织与建设要依法设置,审计工作的开展也要依法开展。

事实上,我国审计机关自成立以来,其在政府监督、经济安全卫士等方面发挥的作用不断增强,从财政到财务,审计正在成为国家宏观调控职能实现的重要防御体系。这些成绩与进步即得益于法治建设的进步与发展。

同时,为了推进法治,维护民主和法治,审计机关的工作就会紧紧围绕推动民主和法治这一本质要求,不断提高审计水平,从而更好地在法治政府建设中发挥作用。

因此,近年来,全国审计工作会议要求,大力开展具有审计特色的法制创建工作,推进审计法制建设。加强审计法制建设是依法审计、提高审计质量的保证。依法审计有三层含义:

一是依法审计是宪法规定的一项工作。按照宪法规定,审计必须维护法律的权威性和严肃性,保证国家法律,特别是经济领域内的法律法规得到贯彻与执行。二是审计做出的监督与建议,必须以现有的法律法规为依据。三是审计监督做出的监督必须违法必究,执法必严,维护法律的权威与严肃。

可以说,在依法治国、依法行政中,审计机关发挥着至关重要的作用与表率作用。这种作用主要体现在以下几个方面:

1.审计权限遵守法律规定

审计机关做出活动、监督等工作要在法律规定的范围,既不能越权,也不能忽视或者怠于履行法定职责。

2.审计程序符合法律要求

审计程序对审计人员而言,就像旅行者的地图。如果不按照这个地图走,那么就会走偏、走错。因此,依法审计表现之一就是,审计程序必须严格符合法律法规要求。按照法定程序进行审计,既是对审计机关的保护,也是对被审计单位公正审计的体现。如果违反这个法定程序,那么就会严重影响审计的权力效力,致使审计权威受损。而法定的审计程序就是在审计活动中,从步骤、方式和期限等方面都必须严格按照程序进行。

3.审计行为执行审计准则

审计准则是我国法律法规的组成之一,它是对审计机关和审计工作人员行为的具体规范和一般性规范,是审计机关和审计人员应该遵守的基本准则。能否按照审计准则审计,是衡量审计质量的基本准则。因此,严格执行审计准则,是确保审计质量,做到有法必究,执法公正、依法处罚的重要依据。

二、审计法制建设面临的挑战

随着民主与法治的推进,目前我国审计法制建设取得了明显成效。但是,随着经济社会的不断发展,审计事业发展面临的新情况、新问题和新挑战不断增多,当下审计法制建设仍面临着一些挑战与不足。

(一)审计立法的欠缺致使法定职责权限受限

随着我国经济社会的发展和进步,国家治理对审计的要求日益提高,审计要发挥的功能越来越不可替代。然而,在审计实践过程中,由于立法欠缺,导致审计在一些新领域法定职责权限有限,影响了审计职能与作用的发挥。

一是审计法定职责权限需要进一步补充。在一些领域,审计法做出一些规定,但是对于一些新问题的规定不够详细具体。例如,对数据的机密性和隐私性的规定。被审计单位会提出由于不懂数据库,无法提供后台数据库数据,只能提供前台查询,而被审计单位的后台系统维护公司的相关人员会以后台数据库是商业秘密,拒绝提供后台原始数据,使审计人员无法对完整的后台数据进行审计分析。因此,在实践中,一些单位和个人会据此拒绝审计调查,这就使审计的权威受到挑战。

二是随着国家审计内容和范围的不断扩展,审计法定职责权限需要进一步补充。随着国家审计揭露重大违法违规问题的力度加大,审计在其他领域需要其他机关予以协助的情形也逐步增多。虽然审计法规定,审计机关履行审计监督职责,可以提请公安、监察、财政、税务、工商行政管理等机关予以协助,但是在实际执行过程中也存在一些困难,比如在对地方税务局进行调查时,有些调查内容因内部规定,审计机关无查询权限,在一定程度上限制了审计人员的审计调查。特别是审计人员在重大违法案件线索涉及民营企业时,延伸审计民营企业的难度更大,民营企业多采取不配合的态度,审计人员难以直接对审计涉及的部分违法问题进行核实,只能采取查证相关银行账户等间接证据予以辅证,加大了审计的风险。

(二)在审计执法、守法方面,审计问责力度不够

一是审计决定和审计整改的问责力度不够。目前审计机关是依据有关财政收支及相关法律法规进行审计监督,因此审计问责多是行政问责,强制性和规范性的法律问责比较少,在一定程度上影响了审计问责的作用和效果。在实际审计中,审计发现的许多重大违规问题由于不属于审计法定职责权限,审计无法下达审计决定,只能在审计报告中要求主管部门或相关部门督促被审计单位整改并追究单位或相关人员责任,但是整改效果还不够好,在一定程度上纵容了这些单位或者个人,难以杜绝今后发生类似的违法违规事件。审计结果公告制度实行以来,也有公众舆论认为许多重要单位审计年年审,年年有问题,每年的审计结果都有一些重复出现的老大难问题,审计问责力度不够。

二是对审计内部的问责。审计法第52条规定,审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守或者泄露所知悉的国家秘密、商业秘密的,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。而在审计实践中,个别审计机关对一些重要领域、重要部门、重要单位存在的重大问题,特别是重大的违规、损失浪费、风险隐患问题,存在在审计法定职责权限范围内不作为,没有查出来,查出来没有如实报告,报告了没有依法处理等行为,但在审计法律制度中都难以找到明确的禁止性规定。虽然《审计署审计质量岗位责任和追究办法(试行)》自2012年开始施行,但是适用范围也仅限于审计署机关各单位和派出机构,地方审计机关在内部问责的制度建设方面还是空白,对审计内部的问责寥寥无几。

(三)在审计法律实施和法律监督方面,审计结果公告不足

根据审计法的有关规定,审计机关可以向社会公布审计结果。也就是说,审计结果可以向社会公布,也可以不公布,审计公告是审计机关的权限,而非义务。虽然目前审计署一直在推动审计结果公告,但审计结果公告的数量和质量还没有达到社会所期望的水平,地方审计机关受双重领导体制制约,很少公告审计结果。审计结果公告是一把双刃剑,对审计工作质量和审计人员的素质提出了更高的要求。因此,为了防范审计风险,保证审计公告质量,审计机关都会认真核实审计报告反映的每一个问题,确保准确无误。目前审计公告时间与审计时间之间的时滞较长,公告内容的细化程度不够,还不能向公众提供全面的审计数据信息,也不利于审计监督功能的充分发挥。此外,审计署在审计报告中要求被审计单位在整改期限截止后依法向社会公告整改结果,并将整改结果书面报告审计机关。但是在执行过程中,被审计单位向社会公告整改结果的还是少数,对于审计报告中部分审计问题,如果整改难度较大,有的被审计单位也不会采取整改措施,敷衍了事,审计效果难以发挥。

三、如何推动审计法制建设

(一)完善立法,做到有法可依

在现有审计立法的基础上,推动审计法规制度的完善,使审计法律法规形成以宪法为依据、以审计法及其实施条例为核心内容、以审计准则为工作标准的法律规范体系,做到审计有法可依。

(二)严格执法,做到有法必依

依法审计必须做到有法必依。在审计活动中,审计机关和审计人员应当依照法律规定行使监督权力,开展各项审计活动。一是规范审计程序,从方式、方法、步骤、时限等程序做起,依法审计。二是审计范围恰当。审计机关和审计人员行使职权必须严格按照审计法律法规规定的范围,不越权、不越位。三是依法取证,证据充分。在执行审计过程中,审计取证是重要的一环,因此取证要合法,证据要客观、充分。四是审计评价客观公正。审计评价是审计质量和审计权威的体现,因而审计评价要以事实为依据,以法律法规为准绳,客观公正做出评价。五是审计建议合理。审计建议是审计的最终目的,因此审计建议既要做到符合国家政策,又要符合客观实际,还要有针对性和操作性。

(三)加强审计独立性建设,做到执法必严

审计作为国家经济的“安全卫士”、领导干部履职情况的监督者,自成立以来,在推进依法行政方面便担负着重大责任。据统计,国家审计每年向司法机关和纪检监察部门移送案件上万件,挽回国家经济损失上亿元,在推动廉政建设、科学执政、维护民主、保护广大人民群众利益等方面发挥了重要作用,它的独立性直接影响审计作用的发挥与实现。因此,审计法制建设的最终目的是要保证审计的独立性,使审计结果和审计建议得到执行。

特别是在查处重大违法违纪案件、促进反腐倡廉建设上,审计的独立性直接影响审计结果的执行与审计职能的发挥。

作者:不详 来源:网络
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