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底子薄、空间窄、生态弱地区发展中政府—市场角色定位研究摇——以三峡重庆库区为例
摘要:三峡重庆库区在经济社会发展中受到经济底子薄弱、发展空间狭窄和生态环境脆弱三重叠加约束,这是新时代推进西部大开发中必须攻克的难题。破解三重约束叠加难题必须正确定位政府和市场在发展中的角色和地位,具体而言,在当前三峡重庆库区追赶全国人民平均生活水平这一特殊时期,应采取政府主角—市场配角模式,三箭齐发:破解经济底子薄弱难题,必须建立内生动力培育长效机制并推动库区经济高质高速发展;破解发展空间狭窄难题,必须跳出库区,在重庆全域范围内来重构生产力和城乡大格局;破解生态环境脆弱难题,必须由长江中下游生态受益区对三峡地区生态建设进行补偿。同时,要积极育新育大育强市场主体;充分发挥市场在库区微观资源配置中的决定作用。
关键词:三峡库区;发展空间;生态环境;政府角色定位;市场角色定位;资源配置
正如诺贝尔经济学奖获得者刘易斯所说:“政府的失败既可能是由于它们做得太少,也可能是由于它们做得太多。”[1]政府与市场的关系是一个世界性难题,数个世纪以来的争论和实践一直未停止过。政府和市场这两只“看得见的手”和“看不见的手”,作为两种基本的资源配置方式,是推动经济社会发展的基本动力,是调节经济运行、优化资源配置的两种最基本的制度安排。政府与市场作为经济社会的两大系统,其调节功能在整个国家中的作用已得到了较为充分和全面的认识、重视,党的十九大报告也重申,“使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用”。但关于政府和市场在特定区域经济发展中的作用,尤其是在欠发达的限制开发区域中如何科学定位两者的角色、发挥两者的合力,国内的研究还较为少见。
三峡库区地处长江经济带上游,是指受三峡工程影响而淹没的地区,是长江经济带上游的重要组成部分。三峡库区涉及湖北省的4个县、重庆市的15个区县,本文三峡重庆库区指其中重庆市除渝北、巴南两个主城区外的万州、涪陵、长寿、江津、开州、武隆、丰都、忠县、云阳、奉节、巫山、巫溪和石柱13个区县,其中万州、涪陵、丰都、忠县、开州、云阳、奉节和巫山8个区县为重点库区。三峡重庆库区在现实发展中面临着三重约束:经济底子薄弱、发展空间狭窄和生态环境脆弱,这是新时代推进西部大开发中必须攻克的难题。三重约束下如何科学界定政府与市场的作用,学界虽有关于某一约束下两者关系的论述,但缺乏系统研究。现实中,三峡重庆库区存在着对两者作用的关系处理不协调的问题。
一、文献综述
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”这一新的重大理论观点,代替已沿用21年的“市场在资源配置中起基础性作用”的提法,并指出“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系”。在新的背景下,国内学者对政府和市场的关系进行了进一步梳理、探究。袁恩桢(2016)结合社会主义市场经济特色,提出“强政府,强市场”的社会主义市场经济双强模式[2]。杨瑞龙(2018)认为政府要更好发挥作用,还需在制度层面、改革层面、宏观调控、中观层面、微观层面等发挥不同程度的作用[3]。黄桂田(2018)认为,没有一成不变的政府与市场的关系,所以一个国家在经济发展的不同阶段,政府和市场之间的关系是不一样的,因而需立足中国实际,构建中国特色社会主义市场经济体制中政府与市场的关系[4]。
因三峡工程而成为各界关注的焦点,对三峡库区经济社会发展的研究按时间特征可分为移民搬迁及整个三峡工程竣工之前、后两个阶段。前一阶段研究较为系统、宏观,如郭康新和杨家发(2004)认为三峡库区涉及两个省级行政区域,应予以统筹协调、共同开发,中央和地方政府作用不可替代[5]。尤其是在起步阶段,政府要加强引导,发挥催化剂等作用。后一阶段的研究更为细化、多元,但缺乏系统性论述三峡库区发展整体思路的研究,而是多从产业、生态环境、城镇化及社会等具体维度进行研究,研究的过程中大多体现出政府干预的思想。如傅鸿源和段力誌(2009)认为三峡库区产业集群的形成与发展不仅要依赖于市场机制,而且还有赖于政府的调节,应发挥好政府的规划、引导和服务作用[6]。周超和黄志亮(2017)认为应将三峡库区小城镇及其基本公共服务设施建设纳入重庆市城镇体系大格局,重点推进生态环境和基础设施类公共服务设施建设[7]。
1.经济底子薄弱地区发展中政府与市场的角色
经济底子薄弱地区面临的首要任务是发展经济,提高人民的收入水平。桁林(2003)认为不同国家、不同阶段政府在其中所扮演的角色不同,因而导致不同类型的政府与市场关系[8]。江建强(2006)指出欠发达地区面临着人才、技术、资金缺乏等三大制约经济发展的难题,仅靠“看不见的手”很难解决,政府角色的导入非常重要[9]。胡晓东和盛海波(2010)认为在推进和实现区域发展过程中,应根据区域发展实际,将市场与政府两者有机耦合,进行主配关系建构,才是最现实的选择[10]。何元锋和李香菊(2011)认为市场机制对欠发达地区发展的抑制表明,欠发达地区要缩小与发达地区的差距,依靠政府推动是破解市场抑制、加快欠发达地区发展的必然选择[11]。
政府在区域经济发展,尤其是经济底子薄弱地区的发展过程中起着重要作用。在具体作用上,学界多从两个方面进行研究。一方面主要体现在产业支持、基础设施建设上。刘金山和凌子山(2014)认为区域协调发展需要采取新供给主义政策,欠发达地区政府要着重培养企业家精神,减税与减费并重,加大基础设施投资、促进产业体系成长[12]。赵文丁和祁文辉(2015)指出承接产业转移是欠发达地区突破发展瓶颈、实现经济崛起的有效路径,政府在招商引资、承接产业转移过程中要发挥作用[13]。另一方面体现在简政放权、转变政府职能上。陈国阶(2003)认为三峡库区发展滞后,短期内加大国家的支持力度无可厚非,但从长远市场经济发展上看,应该培育自身的发展能力,在竞争中求发展[14]。张同斌和刘琳(2017)认为政府主导与“市场失灵”在市场经济初期提高了资本的累积速度,推动了资源的合理配置;随着市场化进程的推进,应逐步减少政府对资源的直接配置,简政放权,转变政府职能[15]。
2.发展空间狭窄地区发展中政府与市场的角色
宋栋(2000)认为对大河流域的综合治理开发,政府需要依法干预,通过“有形的手”来纠正“无形的手”在资源配置过程中所产生的外部不经济和区域发展不公平等问题[16]。杨灿明(2001)认为如三峡工程等大型水利工程由于存在巨大的外部性,因而需要政府进行干预[17]。唐晓燕等(2013)对美国和加拿大的水利工程生态管理进行了系统分析,认为其存在间接(宏观)管理和直接管理两方面,对我国从政府层面加强水利工程生态管理具有借鉴及启示意义[18]。
在流域开发管理模式方面,肖文燕(2010)通过分析欧美发达国家流域开发管理经验,认为这些国家在流域管理上都强调了政府作用,建立了强有力的流域管理机构,促进流域协调规划、法律体系建设[19]。余世勇(2012)从加强三峡库区生态建设的角度提出应实行生态与经济同步建设,因而需要加大对三峡库区发展的投入力度,尤其是基础设施的投入,完善库区综合统一的管理体制[20]。常亮和杨春薇(2016)指出跨区域流域管理属于社会管理和公共服务范畴,应该以“政府+市场”的“准市场”模式进行管理,即在不否认“政府”主导地位及“政府在转变职能”的前提下“有限”参与市场行为的过程[21]。还有学者专门以美国田纳西流域为对象进行深入研究,认为美国田纳西河流域管理局对该流域进行了卓有成效的开发与管理,政府的作用非常重要[22?23]。通过近些年国内研究可看出,在大型水利工程建设及其相应的流域开发管理过程中,由于存在巨大的外部性,使其必须进行政府干预,发挥政府的主导作用。政府的主导作用主要体现在成立统一的管理机构、进行统筹规划、提供法律保障、加大投入力度等方面。同时应积极促进多方参与,在微观层面上发挥市场作用。
3.生态环境脆弱地区发展中政府与市场的角色
三峡库区是生态环境脆弱地区,已被国家规划为限制开发的主体功能区。《全国主体功能区规划》(以下简称《规划》)根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力,将我国国土空间按主体功能划分为优化开发、重点开发、限制开发(含农产品主产区、重点生态功能区)和禁止开发区域。《规划》将重点生态功能区界定为“生态系统脆弱或生态功能重要,资源环境承载能力较低,不具备大规模高强度工业化城镇化开发的条件,必须把增强生态产品生产能力作为首要任务,从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区”[24]。三峡库区作为重点生态功能区中的水土保持生态功能区,其发展方向被国家界定为巩固移民成果、植树造林、恢复植被、涵养水源、保护生物多样性。国家对限制开发区域的划分,虽增强了对区域开发的空间指导和约束功能,但由此也带来了发展与保护的矛盾性问题。国家虽指明限制开发不是限制发展,但重点生态功能区基本都属于经济欠发达地区,极易因回流效应而陷入“经济社会发展落后——限制开发——经济社会发展缓慢——经济社会发展落后”的循环中,并将逐步拉大与发达地区、中心地区的差距,加剧社会问题。
针对限制开发区域的发展问题,国内相关研究主要立足政府维度,聚焦于政策体系设计和具体的分类管理政策两方面。在政策体系设计方面,高国力(2008)认为生态补偿机制是保障利益补偿的重要机制,财政转移支付是实施利益补偿的主要手段,应统筹实施利益补偿的配套保障措施,发挥相关政策体系的综合优势和整体合力[25]。陈映(2015)认为西部限制开发区域尤其需要根据其特殊区情,形成规范的财政转移支付制度,建立和完善生态补偿机制,扶持和培育资源环境,科学合理布局产业,引导人口有序转移[26]。在分类管理政策方面,主要包含财政政策、产业政策、投资政策、土地政策、农业政策、人口政策等,其中又主要以财政政策和产业政策的研究居多。胡际莲(2011)建议 “后三峡时代”库区在生态恢复与保护、生态移民、产业优化发展以及公共服务均等化等方面采取补偿性财税政策,促进区域协调发展[27]。陈映(2015)认为在生态补偿、财政转移支付之外,还应设立产业扶持基金,有选择地扶持和培育兼具生态效应和经济效应的特色产业发展[26]。在现有的研究成果中,尽管已从各个方面对限制开发区域进行了有益的探索、尝试,但就市场机制如何在限制开发区域发展中发挥作用的研究还较为薄弱,研究成果较少。如杜黎明(2010)仅是在研究主体功能区配套政策体系时提出,要形成市场主体行为符合区域主体功能定位的利益导向机制,明确政策的直接作用对象,以提高政策的针对性[28]。
综上所述,学术界对政府与市场关系虽一直在研究和争论,但对于具体的区域,尤其是经济底子薄弱、发展空间狭窄、生态环境脆弱的三重叠加地区,政府与市场两者关系还缺乏系统性研究。在现有涉及区域经济社会发展中政府和市场关系的研究中,主要集中在两个方面:一是强调政府与市场关系的动态变化、调整,如桁林(2003)、袁恩桢(2016)认为国家在不同阶段有不同类型的政府与市场关系[8][2],黄桂田(2018)认为没有一成不变的政府与市场的关系[4];二是注重研究政府和市场在区域经济发展中的作用,如刘金山等(2014)认为欠发达地区政府要加大基础设施投资、促进产业体系成长[12],冯新舟等(2016)认为政府应主导资源配置方向[29]。但从政府和市场协调、耦合角度研究经济底子薄弱的限制开发区域发展问题的成果极少。近几年仅胡晓东等(2010)在论及区域一体化时认为,在推进和实现区域发展过程中,只有将市场与政府两者有机耦合,进行主配关系建构,才是最现实的选择[10]。笔者认为,从资源配置效率的角度而言,政府和市场各有优劣,也都具有不完善性、都存在缺陷和失灵。因此,一定要充分发挥两者的优势,相互补充,共同调节经济运行,并需要就不同的时期、区域对两种方式进行有机耦合,实现资源的最优化配置。
二、三峡重庆库区面临的三重发展约束分析
移民搬迁结束十年来,三峡重庆库区经济社会取得较大发展,成绩斐然。但与全国和发达地区比较,仍有较大差距。
1.三峡库区长期贫困落后引致的经济底子薄弱约束
三峡库区地处深山峡谷,自然条件恶劣,经济发展长期滞后,是长江经济带少有的集中连片特困区。从历史上看,三峡库区经济社会发展长期处于较为落后状态。新中国成立后至改革开放前期,三峡库区经济虽取得了较大发展,但无论与所在的川、鄂两省比较,还是与全国平均水平相比都存在较大差距。据统计,三峡库区19个市、县1984年人均社会总产值568元,仅为全国水平的45.2%;人均国民收入309元,只占全国水平的53%。直到1992年,三峡库区农民人均收入仍然只有300~500元,不仅大大落后于全国农村人均年收入764元的水平,而且与四川省农村人均年收入620元的水平也有相当大的差距[30]。重庆直辖以后,随着重庆经济的快速发展及国家政策的大力扶持,三峡重庆库区经济快速发展,但仍远远落后于重庆市平均水平。如2004年重庆库区的8个国家贫困县,其绝对贫困人口、相对贫困人口还分别高达64.4万人和193.9万人,均占全市总量的70%[31];到2016年,重庆重点库区人均GDP为4.22万元,远低于重庆市的平均水平5.79万元,且一半的区县低于3万元,巫山、巫溪更是低至2.22万元、2.11万元。除万州、涪陵外,2016年丰都、开州、云阳、奉节、巫山、巫溪和石柱7个水库腹心区县居民人均可支配收入都明显低于重庆市平均水平,其中最高的开州为全市平均水平的80.6%,最低的巫溪仅为55.6%;9个腹心区县小城镇的基本公共服务设施水平均低于全市小城镇的平均水平[7]。
低补偿移民缺乏抗风险能力。三峡库区规划移民总数为113万人,静态总投资400亿(1993年5月末价格水平),计划人均移民补偿3万元。国家虽然计划人均移民静态补偿3万元,但移民补偿资金真正用于个人部分较少,80%以上用于关停的企业、公路、码头等专项设施的复建工作,以及城镇搬迁和基础设施的配套建设[32],人均得到的补偿只有5 000元左右[33]。由此可见,三峡库区移民补偿标准偏低,在失去了原来赖以生存的土地、商铺后,移民生产生活水平的恢复、提高难以保障。加之移民的总体综合素质不高,进一步弱化了其抗风险能力。
长期的欠发达积累既造成了三峡重庆库区经济发展的底子薄,也成为进一步发展的重要制约因素。与库区经济发展滞后相伴生的是与教育、文化、理念、制度和管理的落后,而这些因素又是未来经济发展的动力和基础,且起着根本性的长远作用。
2.三峡库区发展的空间狭窄约束
(1)三峡库区特殊地理空间里的人地矛盾
三峡库区地处四川盆地与长江中下游平原的结合部,跨越鄂中山区峡谷及川东岭谷地带,北屏大巴山、南依川鄂高原;地势沿河流、山脉起伏,南北高、中间低,区域人口相对密集,自然地理空间状况较差,土地系统比较脆弱。三峡库区人多地少,人地矛盾突出,加上耕地多坡地少平地、水土流失严重,进一步加剧了人地矛盾,对经济发展造成了严重制约。坡耕地大量的水土流失,不仅造成耕地质量加快下降,而且大量的入库泥沙威胁水库安全。水库蓄水前,三峡库区(含湖北、重庆)人口密度高达260人/平方公里,远超全国平均人口密度110人/平方公里;人均耕地仅有0.92亩,为全国平均水平的75%。耕地中80%以上是坡地,其中25度到40度的坡耕地占30%[34]。2017年重庆库区移民安置区农村人口人均耕地仅0.35亩,远低于全国平均水平数。
(2)库区发展空间狭窄致使大量人口流出重庆库区
由于库区发展空间狭窄,致使重庆库区成为人口流出最多的地区之一,尤其是到沿海地区、成渝城市群务工人员大量增加,这大大改变了三峡库区的社会结构,空巢老人村、留守儿童村和贫困村等现象普遍存在,乡村衰落趋势显现。2016年,三峡重庆重点库区(不含万州、涪陵)各区县常住人口与户籍人口之比仅为70%左右,远低于全市90%的平均水平,意味着有近30%的户籍人口流出了重点库区,且其中多数为农村人口。新时代乡村振兴战略背景下,乡村人才的流失成为制约和影响三峡库区乡村振兴的关键因素之一。
3.三峡库区发展的生态环境脆弱约束
三峡库区是长江流域具有重要战略意义的生态屏障地区,也是典型的生态脆弱区,主要表现在库区潜在的滑坡地段多、水土流失严重、自然灾害频繁等方面。《规划》明确将三峡库区划分为水土保持生态功能区,重庆市也将库区大部分区县纳入三峡库区生态经济区,主要强调其水土保持、生态涵养功能。在这样的功能定位下,明确限制进行大规模高强度的工业化城镇化开发,从而使库区产业、城镇发展严重受限。
(1)三峡库区产业发展的生态约束
在经济发展过程中,产业结构的优化升级遵循着相应的经济规律。在经济发展初期,第二产业对整体经济有着极大的推动作用。重点生态功能区对产业的选择和发展有着较为严格的要求和限制,限制进行大规模高强度工业化城镇化开发,短期内会对本就经济发展水平落后的地区造成一定的负面影响。三峡重庆库区由于自然、历史等原因导致经济发展较为落后,在限制开发的功能定位下又进一步使产业发展受到生态约束,增加了发展难度。截至2016年,重庆市三峡库区生态经济区三次产业结构为12?2∶46?5∶41?3,看似优于渝西经济走廊11?7∶52.9∶35?3的产业结构。但是,三峡库区生态经济区人均GDP为4.23万元,明显低于渝西经济走廊的4.95万元。由此可知,三峡库区生态经济区的产业结构升级、优化并不是根据产业发展规律自发演化的结果,是受其他因素影响所导致的。由于工业发展受限及人口外流,三峡库区出现产业空心化问题,人均工业增加值很低。2011年重庆市三峡库区生态经济区人均工业增加值(按户籍人口计算)为渝西经济走廊的69%、重庆市的61%,到2016年下降为渝西经济走廊的58%、重庆市的60%,产业空心化问题进一步凸显。
